近日，交通运输部、国家铁路局、中国民用航空局、国家邮政局、中国国家铁路集团有限公司联合印发《现代综合交通枢纽体系“十四五”发展规划》(简称《枢纽规划》)，这是落实《交通强国建设纲要》《国家综合立体交通网规划纲要》关于“构筑多层级、一体化的综合交通枢纽体系”任务的第一个5年专项规划。

　　《枢纽规划》立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，以加快建设交通强国为总目标，着力推动综合交通枢纽发展实现新突破，为构建现代化高质量国家综合立体交通网、加快形成现代综合交通运输体系、助力交通当好中国现代化的开路先锋提供有力支撑。我们要深刻理解新时代综合交通枢纽发展新定位，准确把握枢纽发展新思路，全面落实枢纽发展新举措，共同奏响枢纽发展新乐章。

　　深刻理解新时代枢纽发展新定位

　　综合交通枢纽是构建现代综合交通运输体系的关键节点，是体现高质量综合运输服务水平的重要窗口，是集聚综合交通发展势能、加快建设交通强国的重要载体。2008年交通运输大部制改革以来，交通运输部通过规划引领、资金支持、技术指导等一系列举措持续推进综合客运枢纽、综合货运枢纽和枢纽集疏运体系建设，各方式枢纽站场逐渐实现由分散布局向集中布局、一体融合方向发展，我国综合交通枢纽发展取得了积极成效。

　　目前，我国综合交通网络总里程突破600万公里，旅客出行和货物运输在途时间大幅缩短，不同运输方式、不同交通线路间衔接转换时间在交通全程服务中占比相对较高，成为综合交通网络效率提升的难点问题。随着交通强国建设加速、国家综合立体交通网布局不断完善，综合交通枢纽在提高综合运输组合效益、优化运输结构、完善城市功能、促进交通与其他产业融合发展、支撑现代物流体系建设等方面的地位和作用愈发突出，加强综合交通枢纽体系建设的战略诉求进一步提升。

　　“十四五”时期，交通运输部首次将《枢纽规划》作为与铁路、公路、水运、民航、邮政并列的重点专项规划，联合多部门共同印发实施，为推动枢纽发展实现统筹规划、系统推进、多方协同提供了指引。准确理解新时代综合交通枢纽发展的新定位，深刻认识枢纽在锚固和支撑国家综合立体交通网建设中的关键地位，有利于增强枢纽在国民经济发展中的战略牵引和要素集聚能力，加强枢纽与国土空间、城镇、产业发展的融合联动，开创枢纽高质量发展的新局面。

　　准确把握枢纽发展新思路

　　对照综合交通枢纽体系建设的战略任务要求，当前我国枢纽发展还存在功能布局系统性不强、设施建设一体化水平不高、网络化服务能力不够、创新驱动与融合发展不足等问题。《枢纽规划》体现了新时代加快推动现代综合交通枢纽体系建设发展思路上的“三个转变”，助推枢纽发展的质量变革、效率变革、动力变革。

　　一是由加强“单体港站”衔接向“枢纽体系”优化转变。当前，我国综合交通枢纽发展已进入体系优化、互联成网、提档升级的历史机遇期，需要在着力推进不同运输方式一体衔接的基础上，提升枢纽的一体化、集约化、人文化、复合化水平，促进枢纽服务供给与需求实现更高水平的动态平衡。《枢纽规划》更加强调要从区域、城市整体视角及战略定位出发，统筹考虑设施布局、线网衔接、功能配套、运输组织、服务供给等，加快优化整个枢纽体系，提升枢纽体系的整体效能，提供更高品质的服务。

　　二是由加快“设施建设”向“建运管服”全面发展转变。经过10余年的快速建设，我国综合交通枢纽港站数量和服务效率明显提升，如交通运输部重点支持推进的综合客货枢纽项目数量已超过450个，80%的新建综合客运枢纽基本实现了200米内便捷换乘，重点综合货运枢纽多式联运1小时换装完成率超过87%。随着资金、土地、环境等要素约束的不断增强，综合交通枢纽的发展需要在继续补齐设施短板的同时，更加注重统筹好存量和增量、国内和国际等资源条件，加强对枢纽规划、建设、运行、管理、服务等全生命周期的关注，提高资源的利用效率。

　　三是由“部门助推”向“合力共推”转变。综合交通枢纽港站及其集疏运体系的建设发展涉及城市规划、土地利用、环境保护、市政配套、交通管理等多领域多部门，枢纽集群与枢纽城市的规划发展更需要从系统视角统筹好区域内的枢纽港站、线网、信息等各类要素。推动综合交通枢纽体系的建设发展应强化部门间、区域间、领域间以及央地政府间、不同交通方式管理部门间的相互协作，在充分发挥市场在资源配置中起决定性作用的基础上，更加注重发挥地方政府在枢纽规划布局、综合协调、规范发展等方面的能动性，强化各部门协调联动，形成工作合力，助推枢纽的健康可持续发展。

　　全面落实枢纽发展新举措

　　“十四五”时期，推动综合交通枢纽发展实现新突破，要坚持服务人民、系统观念、改革创新、多方协同的工作原则，着力提升枢纽体系整体效能，打造高品质多元化服务网络，加快枢纽高质量发展和创新驱动发展，开创枢纽经济发展的新局面。

　　统筹“三位一体”实现整体优化。一是针对“一体化衔接综合客运枢纽不足30%、具备多式联运功能的货运枢纽占比不足30%、沿海港口重要港区铁路进港率不足60%”问题，以“统一规划、统一设计、统一建设、协同管理”为原则，创新性地提出了发挥主导运输方式在枢纽港站功能布局、换乘换装设施设备配置、建设管理等方面的主体作用，推进枢纽港站内各种运输方式，枢纽港站与集疏运体系、连接系统一体融合发展。二是针对“枢纽城市辐射能级有待提升”问题，以“内畅外联”为建设导向，提出了要准确把握枢纽城市功能定位，强化对外交通联系及城市内外衔接，统筹推进枢纽港站及集疏运体系、连接系统合理布局与建设。三是围绕京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈四大国际性综合交通枢纽集群，以“开放协同”为建设导向，加快提升枢纽集群全球互联互通水平和辐射能级，促进集群内各城市分工协作、资源共享。

　　加强“三类服务”实现提质增效。一是支撑出行服务便捷顺畅，推进国际客运网络互联开放，促进国内客运网络服务提质和加快联程联运发展，提升旅客出行全链条服务的便捷程度。二是推动物流服务经济高效，推进国际物流供应链网络联通全球，推动国内物流网络高效发展和加快全程物流链发展，提高物流供应链体系安全性、开放性、可靠性。三是针对冷链物流、应急物流、危险化学品运输、电商快递、定制客运、旅游客运等专业化服务需求，因地制宜完善枢纽配套设施，增强专业化服务功能，提高专业化服务供给质量。

　　落实“三大方向”实现高质量发展。一是加快综合交通枢纽智能化升级，打造综合交通枢纽信息服务平台，推动综合客运枢纽智能化升级，加快发展智慧综合货运枢纽。二是增强综合交通枢纽安全保障能力，提高综合客运枢纽和综合货运枢纽安全应急管理水平。三是推动综合交通枢纽绿色低碳发展，打造绿色综合客运枢纽，推动综合货运枢纽绿色化发展。

　　强化“两大创新”增强发展动力。一是在管理创新方面，提出了国家综合交通枢纽系统建设管理机制与模式，即加快推动建立部省协作共推枢纽集群建设发展机制，引导完善以地方政府为主导的枢纽城市发展机制，鼓励创新枢纽港站一体化开发建设管理模式。二是在技术创新方面，提出加大新技术研发力度，积极推动新技术与枢纽规划、建设、运行管理深度融合发展，并加强科技创新能力建设。交通运输部规划研究院综合交通枢纽技术研发创新团队入选2021年度交通运输行业科技创新人才推进计划重点领域创新团队，有力支撑了技术创新任务的加快实施。

　　促进“站产城”融合实现协调发展。一是加速综合交通枢纽转型发展，推动综合客运枢纽向城市综合体转型、综合货运枢纽向物流集聚区转型发展。二是推动“枢纽+”产业深度融合，开拓临空经济发展新空间，发展邮轮经济与临港经济，培育临站经济新业态。

　　“十四五”时期是交通运输完善设施网络、精准补齐短板的关键期，促进一体融合、提升服务质效的机遇期，深化改革创新、转变发展方式的攻坚期，推动综合交通枢纽高质量发展，将为交通当好中国现代化的开路先锋提供有力的战略支撑。

　　作者：交通运输部规划研究院院长 杨文银